Propiedad
privada
El concepto de derecho de propiedad en el
ordenamiento jurídico colombiano, ha sido objeto, desde hace más de ocho
décadas, de modificaciones por parte de actos legislativos y reglamentaciones
normativas.
La
evolución del concepto de propiedad en Colombia comienza por la concepción de
este derecho como absoluto –inviolable y natural- del cual no podría limitarse
ni desconocerse por parte del Estado[1].
No obstante, desde 1936, la Corte Constitucional colombiana realizó intentos
por cambiar esta visión individualista resaltando la importancia de las
obligaciones que se adquieren al constituir los bienes inmuebles. Por medio de algunos
actos legislativos –sentencias-, se comienza a concebir que la propiedad es una
función social que implica obligaciones y se reconoce la facultad del Estado frente
a la extinción de dominio[2].
En
1991, año en que fue modificada por última vez la Constitución Política de
Colombia, se establece que el derecho de propiedad tiene limitaciones y que “si
un predio no cumple con la función social y ecológica de la propiedad, puede
ser expropiado, bien por un proceso judicial o bien por un proceso administrativo”[3]. Por
tanto, su extensión no es absoluta y depende de la regulación y normas de mayor
y menor jerarquía impuestas por el Estado y las municipalidades.
En
Colombia, el Estado ejerce sus funciones a través de los municipios –gobiernos
locales-, que, en lo que se refiere a políticas del suelo, tienen la obligación
de crear lineamientos y normas específicas para el ordenamiento territorial y
la planeación espacial –ordenamiento de los sistemas de interés general-[4].
Son
los municipios bajo las normas de orden nacional los que, a través del
ejercicio de la función pública, fijan límites al derecho de dominio o derecho
de propiedad. En consecuencia el Estado a través de la entidad municipal tiene
la función de clasificar los suelos y definir sus usos, teniendo en cuenta, a
su vez, los derechos fundamentales y colectivos de los ciudadanos –propietarios
- los cuales deben reflejarse en las decisiones administrativas que ordenan y
planifican el espacio.
De
la función pública del Estado se derivan algunos de los principios
constitucionales tales como:
- El
deber del estado de velar por la integridad del espacio público y las entidades
públicas regularán la utilización del suelo y espacio aéreo urbano en defensa
del interés común. Intervención del estado en el uso del suelo
- La
protección a los derechos colectivos como la vivienda. Todos los colombianos
tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias
para hacer efectivo este derecho (…)
- Los
derechos colectivos: el espacio público, el medio ambiente sano y el patrimonio
cultural (Art. 52, 67, 72, 79 y 82 CN) en cuya defensa y control de
cumplimiento, los ciudadanos pueden interponer acciones de cumplimiento y
acciones de tutela.
Sobre
la propiedad privada, específicamente, y atendiendo a la Ley 388 de 1997 –ley
de Ordenamiento Territorial-, pueden resaltarse tres principios fundamentales:
1). La función social y ecológica de la propiedad, 2). La prevalencia del
interés general sobre el particular, 3). La distribución equitativa de las
cargas y beneficios.
En
tal sentido, la Constitución reconoce el derecho de propiedad y los deberes de
los propietarios con la sociedad. Los ‘deberes’ que tienen los propietarios del
suelo urbano son fijados por las normas e instrumentos que se desprenden del
Plan de Ordenamiento Territorial POT de cada municipio. ¿Cómo se garantiza
desde las administraciones locales dicha función social y ecológica de la
propiedad?
Nuestra
legislación contempla dos formas para hacer efectiva la primacía de la función
social y ecológica de la propiedad, basadas en la figura de expropiación
–consagrada en la Constitución Nacional-: la expropiación ordinaria y la
expropiación administrativa. La expropiación ordinaria “se presenta por motivos
de utilidad pública o interés social definidos por el legislador (art. 58 Ley
388 de 1997), y para que prospere debe existir indemnización y sentencia
judicial previas”[5].
Por su parte, la expropiación administrativa “se origina cuando existen condiciones
de urgencia en los motivos de utilidad pública o interés social (art.65 Ley 388
de 1997), y se produce antes de la sentencia judicial por medio de un acto administrativo
expropiatorio”[6].
Pese a esto, en algunos casos la figura de expropiación ha creado polémica en
las ciudades colombianas dado que el sistema de liquidación de las
indemnizaciones se encuentra basado en avalúos catastrales de los inmuebles y
no en su valor real de mercado. Las expropiaciones no exitosas o los inmuebles
que no cumplan con dicha función pública pueden ser adquiridos por enajenación
forzosa.
Por
último, la función pública del urbanismo, a partir de la nueva Constitución
define y separa dos tipos de derechos: el derecho de propiedad y el derecho de
construcción. El primero se reconoce y el segundo lo propone el municipio a
través del POT. Se convierte realmente en derecho, cuando la entidad competente
expide la respectiva licencia (permiso) de urbanismo o construcción. Se ejerce
ese derecho cuando se urbaniza o edifica[7].
La
propiedad es un derecho exclusivo –del propietario- y perpetuo –no se extingue-
sujeto a fines de utilidad pública. La redefinición histórica del concepto de
derecho de propiedad y su articulación con los principios constitucionales y la
normatividad urbana, le ha proporcionado un carácter de interés público a las
ciudades en Colombia, en donde su crecimiento está dado bajo lineamientos
jurídicos, el interés general y la planeación. Desde una perspectiva basada en
el Ordenamiento Jurídico colombiano, se necesitan tres componentes para facilitar
el manejo de la propiedad privada en las ciudades modernas, 1) la existencia de
instrumentos normativos 2) la prevalencia de principios o fundamentos generales
reconocidos por la sociedad, 3) la descentralización de funciones por medio de
órdenes locales.
Planeamiento
urbano en Colombia
Desde los años 90’s, las
ciudades colombianas comienzan a tener cierta primacía frente a los territorios
rurales. Para el año 2005, el 80% de la población colombiana se ubicaba en
ciudades. Factores como el desplazamiento forzado, la especialización de centros
económicos y la inseguridad en territorios rurales, han sido alicientes para el
crecimiento de una red de ciudades principales, Bogotá, Medellín, Cali,
Barranquilla, que cuentan con más de 1 millón de habitantes, y alrededor de 30
ciudades intermedias con entre 100 mil y un millón de habitantes.
La planeación urbana en
Colombia, no surgió de forma espontanea. Desde hace más de treinta años, el
crecimiento de la población y la urbanización acelerada en el país, requirió de
un sistema institucional y normativo que regulara el desarrollo de las ciudades
en sus dimensiones físicas y sociales. El concepto de planeación fue
implementado de manera gradual en el ordenamiento jurídico colombiano, liderado
por la Constitución Nacional de 1991, que introdujo los principios básicos de
la propiedad privada y el ordenamiento territorial. Poco a poco, la planeación
y los instrumentos de gestión territorial harían parte de las directrices o
normas locales y del marco normativo que regula el desarrollo urbano municipal.
La importancia de la
planeación en el desarrollo municipal es el principal medio para proponer
objetivos a mediano plazo relacionados con el crecimiento y gestión de los
recursos.
El modelo de planeación de cada municipio, se
encuentra sustentado en los Planes de Desarrollo Municipales, enmarcados en las
políticas a económicas y sociales a corto plazo, y los Planes de Ordenamiento Territorial,
con una vigencia de 12 años, sustentados en el planteamiento de los
instrumentos y directrices para la gestión del suelo. De acuerdo a la Ley de Ordenamiento
Territorial -Ley 388 de 1997-, cada municipio de Colombia, según su número de
habitantes, debe plantear cada 12 años y revisar de manera periódica un Plan de
Ordenamiento Territorial (POT).
Con la
aparición de los POT, que son el conjunto de directrices, estrategias y programas para
orientar y administrar el desarrollo físico del territorio municipal, se dio
comienzo a un tipo de ‘descentralización’ de la planeación, aumentando el
control y promoviendo la participación de la población desde su formulación. En resumen, el derecho urbanístico colombiano se rige por las siguientes
normas en orden de jerarquía.
-
Ley 388 de 1997
-
Planes de Ordenamiento
Territorial
-
Planes Maestros
–planes detallados de los sistemas de la ciudad (equipamientos, salud,
movilidad, servicios, etc)-
-
Instrumentos de
planeación (Planeas parciales, Unidades de Actuación Urbanística)
Pese a la existencia de
este marco normativo, cada vez más consolidado y sujeto a principios de acuerdo
general, la planeación en Colombia es relativamente joven, siendo muchos de sus
procesos desconocidos por la gran mayoría de la población. Así mismo, las
entidades encargadas del desarrollo urbano en las grandes ciudades –como Bogotá
D.C.- aún no logran implementar en el
contexto real de la ciudad, los distintos instrumentos creados por las normas
En la última década, el
modelo de planeación en Colombia, teniendo en cuenta la primacía de los cascos
urbanos, le ha dado una especial importancia a la articulación entre la ciudad
y la región, fortaleciendo la capacidad de las instituciones para abordar la
gestión eficiente de las regiones metropolitanas, de la relación socioeconómica
entre las ciudades y las pequeñas poblaciones que la rodean, y en general, de su
cooperación intersectorial.
Pese a esto, el tema
regional es muy precario desde el punto de vista normativo. Los Planes de
Ordenamiento Territorial aunque reconocen la existencia de una región y la
importancia de los territorios suburbanos para el sustento ambiental de las
ciudades, no contemplan lineamientos claros para su articulación ni para su
sostenibilidad económica. Tampoco en la práctica ha sido muy exitoso este
modelo, pues a pesar de los esfuerzos políticos y administrativos, la falta de
infraestructura y de cooperación financiera, deja a un lado a los territorios
rurales, enfocando todos los recursos e innovación para las grandes ciudades; la importancia que recae en la capital colombiana, por
ejemplo, ha provocado una marcada
segregación espacial, acompañada de la oferta inmobiliaria que sigue
centralizada en la metrópoli.
Es así como el modelo de planeación, que
depende en gran parte de cada municipio, está sujeto a los distintos tipos de
planes, de corto y mediano plazo, así como a las políticas de cada gobierno,
siendo difícil su implementación dada su rotación, replanteamiento y nuevas
visiones que se van implantando según el gobierno de turno. Así mismo, el
mercado y la población, deciden localizarse en las ciudades o cerca a ellas,
creando un modelo de crecimiento centralizado y poco favorable para su
sostenibilidad física, ambiental y económica.
Mateo Ramirez Molina
Febrero 14 de 2013
[1] Comparar Hernández Velásquez, David. El Desarrollo de la propiedad
privada en el ordenamiento jurídico de Colombia. Pontificia Universidad
Javeriana, pág. 90. Recuperado en: http://www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_rev/univ_est/pdfs/cap.%205.pdf
[2] Comparar Villegas del Castillo, Catalina (2004). ‘Análisis del derecho de propiedad a propósito de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional: ¿Hacia una redefinición del derecho
de propiedad?. Universidad de los Andes, Bogotá D.C. pág 5
[3] Ver Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial et al.
(2005). ‘Formulación y aplicación de la
Ley 388 de 1997 en Colombia, Una práctica colectiva hecha realidad’. Bogotá
D.C. Págs. 34-35
[4] Comparar Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
et al. (2005). ‘Formulación y aplicación
de la Ley 388 de 1997 en Colombia, Una práctica colectiva hecha realidad’.
Bogotá D.C. pág. 35
[5] Ver Hernández Velásquez, David. El Desarrollo de la propiedad
privada en el ordenamiento jurídico de Colombia. Pontificia Universidad
Javeriana, pág. 92. Recuperado en: http://www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_rev/univ_est/pdfs/cap.%205.pdf
[6] Ver Hernández Velásquez, David. El Desarrollo de la propiedad
privada en el ordenamiento jurídico de Colombia. Pontificia Universidad
Javeriana, pág. 93. Recuperado en: http://www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_rev/univ_est/pdfs/cap.%205.pdf
[7] Comparar Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial et al.
(2005). ‘Formulación y aplicación de la
Ley 388 de 1997 en Colombia, Una práctica colectiva hecha realidad’. Bogotá
D.C. Págs. 34-35
